La position du Conseil de Sécurité des Nations Unies face au financement du terrorisme
Le recours à la force ou à la violence dirigé contre des personnes ou des biens aux fins d’intimidation, de coercition ou de rançon n’est pas un phénomène nouveau. De tout temps, il y a eu des attentats terroristes. Toutefois, ceux commis le 11 septembre 2001 aux Etats-Unis ont mis en évidence l’aspect politique du terrorisme et ont incité les Etats à renforcer leur coopération et leurs institutions afin de le combattre.
Pourtant, bien avant ces événements les Etats avaient mis en place des conventions internationales afin de réprimer certains aspects du terrorisme. En effet, depuis 1963, la communauté internationale a élaboré pas moins de 13 conventions, rédigées sous les auspices de l’ONU et de ses institutions spécialisées pour prévenir les actes de terrorisme. C’est le cas par exemple de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme de 1999 (link). Cependant, même si ces conventions existaient avant les attentats du 11 septembre 2001, celles-ci n’avaient pas d’effet puisqu’un nombre faible d’Etat les avait ratifié. Ce n’est qu’après ces événements que les Etats ont véritablement pris conscience de la nécessité de ratifier ses instruments. A titre d’exemple, à l’ouverture à la signature de la convention de 1999 seulement quatre Etats avaient ratifié celle-ci alors qu’au lendemain du 11 septembre ils étaient environ une centaine.
Les conventions internationales relatives au terrorisme sont établies au cas par cas c’est-à-dire en fonction des besoins de la société internationale. La lutte contre le financement du terrorisme s’inscrit donc dans le cadre général de la lutte contre le terrorisme. De plus, la nécessité de protéger la Communauté internationale face à ce phénomène, implique un pouvoir de coercition, ne pouvant se légitimer que par la qualification de menace contre la paix et la sécurité internationales.
Ainsi, de quels pouvoirs s’est arrogé le Conseil de sécurité (CS) en matière de lutte contre le financement du terrorisme ?
Selon la Charte des Nations Unies (NU), « le CS constate l’existence d’une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises [...] pour maintenir la paix et la sécurité internationales » (link) [1]. Ainsi, avant toute action du CS, celui-ci doit constater préalablement que la paix est en danger. Cette compétence discrétionnaire est bien établie et incontestable[2]. Le concept de menace contre la paix est évolutif car le CS a qualifié de la sorte des situations très différentes[3].
La première implication du CS dans le domaine de la lutte contre le terrorisme a été dans l’affaire Lockerbie (link) [4]. En l’espèce ce n’est pas le terrorisme en lui même ou les actes de terrorisme qui ont été qualifiés de menace à la paix mais bien le refus de répondre aux demandes d’extradition formulé par le CS, d’un individu suspecté d’avoir commis des attentats[5]. Pour le CS, « la répression du terrorisme international est essentielle pour le maintient de la paix et de la sécurité internationales »[6]. Cependant, dans ses résolutions il n’est nullement question de qualifier des actes de terrorisme comme menace pour la paix et la sécurité internationales.
L’évolution du CS dans ce domaine est marquée par la résolution 1368 (link). Adoptée au lendemain des évènements du 11 septembre 2001, cette résolution insiste sur le fait que le CS « considère de tels actes, comme tout acte de terrorisme international, comme une menace à la paix et à la sécurité internationales »[7]. Par conséquent, tous les actes de terrorisme international, en faisant totalement abstraction de sa gravité, de l’ampleur, de ses effets, du contexte qui l’entoure sont considérés comme des menaces à la paix et la sécurité internationales permettant ainsi au CS d’agir dans le cadre du chapitre VII de la Charte. Comme tous les autres actes de terrorisme international, le financement du terrorisme est aussi considéré par le CS comme une menace à la paix et la sécurité internationale impliquant un pouvoir de sanction de la part de celui-ci et des Etats membres.
En 2003, l’évolution des qualifications du CS va s’accélérer. Désormais, le CS « considère qu’un tel acte [attaque à la bombe commise à Bogota], comme tout acte de terrorisme, constitue une menace à la paix et à la sécurité » (link) [8]. Il n’est donc plus nécessaire que le fait de terrorisme soit international pour être qualifié de menace contre la paix. Ainsi, le financement du terrorisme même non international permet au CS d’agir conformément à l’article 39 de la Charte des NU.
La dernière étape de l’évolution des qualifications relatives au terrorisme s’est manifestée en 2004 où le CS a rappelé de nombreuses fois que « le terrorisme sous toutes ses formes et dans tous ces manifestations constitue l’une des menaces les plus graves contre la paix et la sécurité » (link) [9]. Par conséquent, le financement du terrorisme qui constitue un acte de terrorisme, est une menace des plus graves contre la paix et la sécurité internationales.
Il est cependant difficile de voir les conséquences qu’amène cette dernière qualification pour le CS car aucune disposition de la Charte ne porte sur « les menaces les plus graves ». Il semblerait que cette qualification s’apparente « à une déclaration de nature essentiellement politique, qui met l’accent sur la lutte contre le terrorisme comme domaine prioritaire de l’action du CS en raison de [leur] extrême gravité »[10]. Elle contribue à l’acceptation des Etats des mesures de contrôle et de suivi particulièrement intrusives et lourdes instaurées par le Comité contre le terrorisme institué par la résolution 1373[11].
La résolution 1373 (link) du CS est au cœur du dispositif de lutte contre le financement du terrorisme. A ce titre, cette décision est la première du CS à énoncer des obligations abstraites et permanentes à la charge des Etats membres de l’ONU. De plus, ces obligations s’appliquent immédiatement et universellement c’est-à-dire sans le consentement ad hoc des Etats. Cependant, le CS en adoptant cette résolution engendre un certain bouleversement dans le processus normatif international.
En effet, jusqu’alors les sanctions traditionnelles prises par le CS étaient d’une durée limitée et résultaient de la non-conformité du comportement du destinataire de la décision aux exigences du CS. De plus, les décisions du CS sont prises dans l’urgence en vertu du chapitre VII de la Charte ce qui constitue le principal fondement de l’action du CS et justifie ses pouvoirs exorbitants. Or, la résolution 1373 n’est pas une décision transitoire mais bien une décision à moyen et long terme. Ainsi, l’action du CS n’est pas circonscrite à une situation d’urgence et ne justifie pas une telle intervention.
L’action du CS peut être perçue comme étant illégitime puisque dans la résolution 1373, le CS s’arroge de pouvoir étendu. En effet, alors que la convention de 1999 pose un élément d’extranéité, la résolution impose aux Etats qu’ils incriminent le financement des actes de terrorisme sans distinction c’est-à-dire sans limitation au terrorisme international. Or, le dispositif de la résolution s’inscrit en porte-à-faux par rapport à la qualification de menace contre la paix et la sécurité internationales inscrite au préambule. Certes, le CS est intervenu dans des conflits ne présentant pas de caractère transfrontalier immédiat, au motif qu’il s’agissait d’éviter que la situation interne ne produise des effets transfrontalier[12] ou au motif que la nature même des agissements en cause, notamment des crimes internationaux, justifiait l’action du CS[13]. Cependant, la qualification de menace contre la paix attribuée au financement du terrorisme ne rentre dans aucune de ces logiques. En effet, dans l’abstrait (telle est la position du CS), de tels actes ne peuvent par nature avoir d’effet transfrontalier. De plus, même si dans la résolution le CS souhaite que les Etats érigent en crime grave dans la législation nationale le financement du terrorisme[14], on est toutefois loin d’une légitimation de la qualification de menace contre la paix et la sécurité internationales.
La seconde critique relative à l’adoption de la résolution 1373 tient à la sélection même des normes applicables. Certains auteurs ont accusé le CS d’avoir favorisé les intérêts des uns au détriment de ceux des autres. Ainsi, par exemple, alors que la convention de 1999 semble exclure toutes dérogations en matière de procès équitable et de droit de l’Homme[15], la résolution 1373 ne contient pas une telle disposition et ne fait référence aux droits de l’Homme qu’en matière d’asile[16]. Ce constat est d’autant plus inquiétant qu’il est plausible que certains Etats adoptent des mesures qui risqueraient d’affaiblir la défense des droits fondamentaux. En ce qui concerne la coopération pénale et l’extradition, la résolution ne prévoit pas dans son dispositif le principe aut dedere aut judicare. Il semble, puisque le CS s’est déjà prononcé en la matière (link) [17], qu’il se réserve la possibilité, en refusant d’uniformiser la coopération pénale, de pouvoir agir au cas par cas. Le CS aurait ainsi la liberté de pouvoir sélectionner les normes en fonction des intérêts des plus puissants.
De plus, elle ne dit mot sur le rôle des institutions financières en matière de dépistage du financement du terrorisme alors que cette question est cruciale pour la prévention de cette infraction. Enfin, l’effectivité de la résolution 1373 est menacée par l’absence de définition présente dans son dispositif. A ce jour, il n’existe toujours pas de définition internationalement reconnue sur la notion de terrorisme.
Cette prise de position du CS, en ce qui concerne la repression du financement, peut s’expliquer par la composition des Etats membres permanent, et notamment par la présence des Etats-Unis, directement touchés par les attents de New York. Par cette position extensive, le CS permet ainsi une vaste liberté d’action et de riposte en cas d’attaques terroristes.
Par Johanna Vimeux publié le 09/12/2010 (Home Le Veilleur)
Site: Menaces Actuelles
[1] Article 39 de la Charte des NU.
[2] D’ARGENT (P.), D’ASPREMONT LYNDEN (J.), DOPAGNE (F.), VAN STEENBERGHE (R.), « Commentaire de l’article 39 de la Charte », in COT (J.P.) (dir.), PELLET (A.) (dir.), La Chartedes Nations Unies, Commentaire article par article, éd. Economica, Paris, 2005, 3ème éd, p. 1141.
[3] DE WET (E.), The Chapter VII Powers of the United Nation Security Council, Hart publishing, Ofxord, 2004, p. 167.
[4] C.I.J., Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-Uni), ordonnance du 30 mars 1998, Rec. 1998, p. 237.
[5] C.S.N.U., Rés. 748 (1992), 31 mars 1992, Jamahiriya arabe libyenne, 3063e séance, S/RES/748.
[6] C.S.N.U., Rés. 1267 (1999), 15 octobre 1999, Situation en Afghanistan, 4051e séance, S/RES/1267 ; C.S.N.U., Rés. 1054 (1996), 26 avril 1996, Lettre datée du 9 janvier 1996, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Représentant permanent de l’Ethiopie auprès de l’ONU concernant l’extradition des suspects recherchés pour avoir participer à la tentative d’assassinat du Président de
[7] C.S.N.U., Rés. 1368 (2001), 12 septembre 2001, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 4370e séance, S/RES/1368.
[8] C.S.N.U., Rés. 1465 (2003), 13 février 2003, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 4706e séance, S/RES/ 1465 ; C.S.N.U., Rés. 1516 (2003), 2à novembre 2003, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 4867e séance, S/RES/1516 ; C.S.N.U., Rés. 1530 (2003), 11 mars 2004, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 4923e séance, S/RES/ 1530.
[9] C.S.N.U., Rés. 1535 (2004), 26 mars 2004, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 4936e séance, S/RES/1535 ; C.S.N.U., Rés. 1624 (2005), 14 septembre 2005, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 5261e séance, S/RES/1624.
[10] KLEIN (P.), « Le Conseil de sécurité et la lutte contre le terrorisme : dans l’exercice de pouvoir toujours plus grands ? », R.Q.D.I., Hors série 2007, p. 144.
[11] C.S.N.U., Rés. 1373 (2001), 28 septembre 2001, menace à la paix et à la sécurité internationales résultant des actes terroristes, 4385e séance, S/RES/1373.
[12] FENWICK (C.G.), « When is there a Treat to the Peace – Rhodesia », A.J.I.L., 1967, pp. 754-755.
[13] C.S.N.U., Rés. 794 (1992), 3 décembre 1992, Somalie, 3145e séance, S/RES/794.
[14] C.S.N.U., Rés. 1373 (2001), op. cit., § 2 e).
[15] Article 17 de la convention internationale pour la répression du terrorisme.
[16] C.S.N.U., Rés. 1373 (2001), op. cit., § 3 f).
[17] C.S.N.U., Rés. 748 (1992), op. cit.
